Portugal: Vinte anos de Euro
O corte de salário, a reforma laboral e a redução de apoios sociais serviram para promover a desvalorização interna e, assim, aumentar da competitividade externa. Foi uma oportunidade para sujeitar as economias periféricas a um programa de liberalização de mercados, privatização e austeridade
A criação do Euro como unidade de conta europeia data de 1999, mas foi há vinte anos que, com pompa e cirscunstância, as moedas e notas começaram a circular. Curiosamente, os vinte anos da moeda única foram quase ignorados pela generalidade da imprensa europeia. O caso é ainda mais estranho em Portugal, um dos países mais afetados pela crise do euro, com eleições legislativas a 30 de janeiro, onde as questões económicas são normalmante parte do debate.
A ausência de discussão sobre o euro é, aliás, sintoma de uma quase ausência das questões europeias nestas eleições. O debate político ignora os limites impostos por Bruxelas e Frankfurt, o que resulta num necessário empobrecimento. A análise das possibilidades de país que queremos não pode deixar de lado o papel histórico do euro na sociedade portuguesa e os caminhos que, a partir dele, se desenham no futuro próximo.
Vinte anos de estagnação
Num recente debate eleitoral, António Costa, quando confrontado com a estagnação da economia portuguesa nos últimos vinte anos, respondeu: “a história explica”. António Costa tem razão, embora se tenha poupado a elaborar esta hipótese genérica. A história da integração monetária é central para entender a estagnação da economia portuguesa nos últimos vinte anos, mas para isso temos que recuar não vinte, mas trinta anos, aquando da assinatura do Tratado de Maastricht em 1992. Este tratado estabeleceu o roteiro para a União Monetária Europeia (UEM).
O tratado estabeleceu um conjunto de critérios para adesão à moeda única. Os critérios obrigavam à convergência de taxas de juro nominal entre os países aderentes (o preço da moeda), partindo do pressuposto que tal só podia acontecer se esses mesmos países tivessem taxas de inflação igualmente parecidas, um défice abaixo dos 3% do Produto Interno Bruto (PIB) e uma dívida pública abaixo dos 60% do PIB. Se taxas de inflação e juro convergentes são condições razoáveis para a criação de uma moeda única, a introdução de limites à política orçamental de cada país obedecia à visão equivocada na teoria económica, de uma relação direta entre política orçamental e inflação (e, logo, de taxas de juro reais).
De uma penada, os Estados abdicavam dos instrumentos de política monetária – taxa de câmbio e taxa de juro – e sujeitavam-se a uma política orçamental muito restritiva. Isto num contexto de mercado único europeu, estabelecido precisamente em 1992, onde em nome da livre concorrência europeia, tradicionais instrumentos de política industrial, como taxas alfandegárias ou a contratação pública nacional preferencial, estavam proibidos.
Estavam assim criadas as condições para um espaço económico europeu liberalizado, com novos e extensos mercados, sem custos de transação nas trocas comerciais e com interferência mínima do Estado nacional.
Naturalmente, este novo espaço económico europeu não era igual para todos. Economias altamente industrializadas e sofisticadas na sua produção competiam agora diretamente com economias mais atrasadas, sem instrumentos de proteção ou promoção preferencial, como a portuguesa. Face a este problema, a União Europeia prometia mecanismos de compensação, na forma dos fundos de coesão social e regional, que promoveriam a infraestruturação e qualificação das economias mais atrasadas, permitindo-lhes a prazo competir com algumas das economias mais avançadas do mundo.
Não surpreende o sucesso político inicial do euro, sobretudo nos países que mais perderam com ele. A integração monetária prometia a pertença ao “pelotão da frente” europeu. Com a modernização infraestrutural do país financiada pelos fundos europeus, a moeda única simbolizava a antecipação do progresso do país face ao resto da Europa Ocidental. Ademais, a prova estava nos factos. O caminho para euro, sobretudo na segunda metade dos anos noventa, foi um período de forte crescimento económico e quase pleno-emprego.
Com a liberalização dos mercados financeiros e a segurança que a UEM dava ao capital internacional, a recém-privatizada banca portuguesa conseguia endividar-se nos mercados europeus, financiando as famílias na compra de casa própria e o sector da construção civil, produzindo um boom neste sector, que serviu de locomotiva para o crescimento económico recorde de então. Isto, com taxas de juro historicamente baixas, graças aos critérios de convergência da UEM.
A euforia dos anos noventa não foi para toda a gente. Com uma taxa de câmbio fixa, sobrevalorizada, e uma taxa de inflação nacional superior à prevalecente no resto da União Europeia, os sectores de atividade expostos à concorrência internacional, entre eles a indústria, foram perdendo capacidade de competir com os seus congéneres nos mercados nacional e internacional. Regiões, como o Vale do Ave ou a cintura industrial de Lisboa, foram condenadas a um longo processo de desindustrialização e o país, como um todo, a défices externos crescentes, acumulados traduzidos numa dívida externa ignorada como problema económico, dado o assegurado acesso ao financiamento bancário europeu.
A lua-de-mel portuguesa com a UEM acabou, por coincidência, no momento em que, finalmente, as notas e moedas de Euro começaram a circular. A recessão internacional de 2001 colocou o orçamento português fora das regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento (acordo que tinha complementado os critérios de Maastricht, no final da década de noventa), obrigando a um progressivo corte do investimento público, tendo caído de 5% do PIB, em 2001 para pouco mais de 3%, em 2007.
Esta quebra naturalmente conduziu a uma equivalente quebra do investimento privado, sobretudo no sector da construção e imobiliário, agora condenado a um longo período de estagnação, que só não se traduziu em crise dado o contínuo acesso ao endividamento, nacional e internacional, que o euro possibilitava. A crise financeira de 2008-09 veio por fim à boia do endividamento que permitia colocar à tona a economia portuguesa.
Crise do Euro
Os problemas estruturais da economia portuguesa e da restante periferia europeia provocados pela adesão ao euro tornaram-se salientes em 2011. Depois do momento “keynesiano”, em 2009-10, de aumento da despesa pública como forma combater os efeitos da estrondosa crise financeira em Wall Street, os mercados financeiros internacionais começaram a desconfiar da capacidade de pagamento dos países sobreendividados de uma zona euro sem orçamento próprio redistributivo relevante e sem um banco central que assegurasse o financiamento dos Estados no combate à crise.
As atenções viraram-se para os países mais frágeis, do Sul da Europa, com um endividamento externo acumulado (público e privado) extraordinário, agora impedidos de se refinanciar nos mercados financeiros.
Neste cenário, embora a banca tenha beneficiado do crédito do Banco Central Europeu para não “esbarrar no muro”, como um então banqueiro português qualificava a situação, os Estados não beneficiaram da mesma generosidade. O diagnóstico dominante da crise eximia a UEM, na sua arquitetura, de qualquer responsabilidade. O problema do endividamento externo teria sido provocado pela irresponsabilidade salarial e por uma intervenção excessiva do Estados periféricos na economia, que não permitia aos mercados equilibrarem-se face a choques como o da crise de 2008-09. Isto com uma boa pitada de xenofobia, dirigida aos irresponsáveis povos do Sul que trabalhariam pouco e mal.
A par da austeridade orçamental, cortar salários, promover a reforma laboral e reduzir apoios sociais seriam a única forma de promover a necessária desvalorização interna e, assim, aumentar da competitividade externa. Esta foi, pois, uma oportunidade para, ao abrigo de acordos condicionais para empréstimos oficiais, sujeitar as economias periféricas a um programa de liberalização de mercados, privatização e austeridade, para o qual a UE não tinha antes qualquer legitimidade.
A execução dos programas foi, no curto-prazo, um sucesso político, mas um desastre económico e social para os países que o empreenderam. A quebra na procura condenou os países do Sul a uma pronunciada contração da atividade económica, com aumento brutal do desemprego e da pobreza. O efeito financeiro de curto de prazo foi, pois, um aumento do endividamento destes países em percentagem do PIB, abrindo a possibilidade do não pagamento da dívida e consequente saída do euro. Combinado com um aumento demasiado precoce das taxas de juro para toda a Zona Euro, toda a União Europeia caiu em nova recessão em 2012. A viabilidade do Euro parecia em risco, com os mercados financeiros a apostarem crescentemente na saída de um ou mais países.
Se a instabilidade económica e social do Sul da Europa foi ignorada pela UE, o mesmo não aconteceu com a instabilidade financeira. O BCE empreendeu um programa de empréstimos de longo-prazo a taxas de juro perto do zero à banca europeia. A medida mostrou-se insuficiente. A crise tinha mostrado que a moeda era única, mas os bancos nacionais, estavam dependentes de cada Estado de origem nos seus resgates e aumentos de capital. A periclitante situação financeira de inúmeros Estados continuava, assim, a colocar em risco a estabilidade financeira de toda UEM.
Com Estados periféricos disciplinados pelos programas de ajustamento e governos de direita comprometidos com esses mesmos programas, de Mariano Rajoy, na Espanha a Passos Coelho, em Portugal, passando por Antonis Samaras na Grécia, o então presidente do BCE, Mario Draghi, prometeu que tudo faria para salvar o Euro, implicitamente assumindo que não deixaria nenhum Estado falir. O BCE comprometia-se a fazer o que até então afirmava ser proibido pelos seus estatutos: comprar dívida soberana de forma a baixar as taxas de juro desta. Com a notável exceção da Grécia, as taxas de juro começaram a convergir e a implosão financeira do euro foi evitada.
Portugal foi um dos grandes beneficiários do anúncio do BCE, com as taxas de juro da dívida soberana a 10 anos a cair de um máximo de mais de 10%, em 2012, para quase zero, em 2014, permitindo então a “saída limpa” do programa da troika e um custo descendente da dívida, essencial para o virar de página da austeridade anunciado pelo novo governo em 2015.
Com os riscos sistémicos afastados, países politicamente recalcitrantes, como a Grécia, em 2015, sofreram o efeito contrário desta nova assunção de poder do BCE, que, no seguimento do voto “não” a mais um pacote de austeridade do povo grego, cortou os seus empréstimos à banca, chegando mesmo a bloquear o acesso dos cidadãos gregos às notas e moedas de euro, forçando assim à capitulação do Governo grego de então, impreparado para qualquer rutura.
Nova página?
O fim da crise do Euro, com os mercados financeiros pacificados e os Estados alinhados com Bruxelas, permitiu a Portugal uma surpreendente, ainda que tépida, recuperação económica. Por um lado, a queda dos custos do serviço da dívida e a sua reestruturação em curso (hoje o Banco de Portugal é o grande detentor de dívida pública portuguesa) permitiram uma “folga” orçamental para a reposição de salários e pensões, sem violar as regras financeiras de Bruxelas.
Por outro lado, a recuperação da economia europeia promoveu um boom turístico nos países do Sul e o afluxo de capital estrangeiro ao imobiliário nacional, em busca de rentabilidade, num ambiente de abundante liquidez a baixas taxas de juro. Uma nova bolha imobiliária serviu, mais uma vez, de motor do crescimento e do emprego. Portugal apresenta, hoje, uma economia dependente de sectores onde o potencial de inovação e crescimento da produtividade é diminuto, assente na competitividade preço, ou seja dependente de baixos salários.
Com a reposição de rendimentos pela via orçamental, a variável de ajustamento face às imposições da Comissão Europeia, passou a ser o investimento público, reduzido a um peso no PIB nunca antes visto, atingindo um recorde mínimo de 1,6% do PIB em 2016, reflectido em serviços públicos em acelerada degradação. No entanto, face a uma queda abrupta do desemprego, as novas vulnerabilidades, públicas e privadas, estruturais da economia portuguesa passam ao lado do debate público. A crise do Euro é já uma memória longínqua.
Esta perceção agravou-se com a crise pandémica. Com os confinamentos a afetarem inicialmente toda a atividade económica europeia de forma razoavelmente simétrica, a ação da União Europeia foi pronta e eficaz. Ao abrigo da pandemia, o BCE reforçou as suas compras de dívida pública nos mercados, prevenindo qualquer especulação financeira, acalmando os mercados financeiros. Por outro lado, novas instituições, nascidas da crise de 2009, como a Autoridade Bancária Europeia, permitiram aos Estados e bancos a concessão de moratórias e garantias de crédito a empresas e famílias que preveniram, pelo menos no curto prazo, nova onda de crédito malparado.
Finalmente, as regras orçamentais foram momentaneamente abandonadas, permitindo aumento dos gastos públicos e, pela primeira vez, a UE decidiu endividar-se nos mercados e distribuir fundos pelos Estados-membros na forma dos programas de recuperação e resiliência. A ação financeira imediata da UE serviu de elemento estabilizador da economia europeia.
As reações dos diferentes Estados europeus não foram, todavia, simétricas. A resposta orçamental dos países do Sul, como Portugal e Espanha, países particularmente afetados pela pandemia no seu modelo de crescimento económico dependente do turismo, foi bem mais modesta do que as do Norte da Europa. O medo das violações das regras europeias e o trauma dos memorandos de entendimento é real e justificada. A aposta nestes países fez-se entre o adiamento dos efeitos da crise, usando moratórias e garantias de crédito, e a esperança que os Planos de Recuperação e Resiliência (PRR) consigam alavancar a recuperação económica. Ora, o PRR equivale a aproximadamente de 8% do PIB nacional, a ser gasto ao longo de sete anos, num aumento evidente do investimento público, mas que não cobre o aumento de despesa pública forçada pela pandemia em 2020 e 2021.
Mais preocupante para Portugal é o recente aumento da inflação na zona Euro para 5% no final de 2021, provocada por ruturas nas cadeias logísticas internacionais e uma recuperação assimétrica em muitos países europeus. Ainda que Portugal tenha uma taxa de inflação bem abaixo da média europeia (2,7%), a pressão política para que o BCE reverta a sua política monetária expansionista por parte da Alemanha (inflação de 6%) já se faz sentir.
Mesmo com promessas de não aumento das taxas de juro diretoras por parte do BCE, a redução do seu programa de compras de dívida soberana já se faz sentir no aumento da taxa de juro da dívida pública. Qualquer eventual aumento da taxa de juro no zona euro é, do ponto de vista real (descontado da inflação), mais prejudicial para a economia portuguesa, quando comparada com a alemã. Um cenário agravado pelo sobrendividamento privado e público que subsiste.
A pressão financeira far-se-á sentir. Mais uma vez, a política monetária única é a receita para a divergência europeia.
Club Med da UE?
Aquando da crise do euro, vários foram os autores que convocavam a comparação com o malfadado padrão-ouro do início do século XX, quando a convertibilidade das moedas em ouro estava assegurada a um preço (câmbio) fixo. Tal como o padrão-ouro, o euro é, de facto, uma moeda que institui um regime de câmbio fixos entre os estados-membros, instituído de forma a facilitar os fluxos financeiros e comerciais internacionais.
O euro também mostra parecenças com o padrão-ouro no mecanismo de ajustamento para eventuais desequilíbrios financeiros e/ou comerciais, a deflação de preços. Face à impossibilidade de desvalorização cambial, que torne exportações mais baratas e importações mais caras, a única forma de ajustamento possível é a queda dos preços, nomeadamente dos salários, reduzindo a procura e aumentando o peso da dívida externa em relação ao produto de cada país.
No caso do padrão-ouro, a espiral recessiva criada por este mecanismo gerou a sua implosão aquando da Grande Depressão de 1929. O mesmo foi anunciado para o euro. O euro estaria destinado a implodir pelas suas próprias contradições, sendo a ação política ativa desnecessária. Não aconteceu.
A história do euro nos últimos dez anos mostra a vantagem de uma moeda fiduciária que, ao contrário do ouro, pode ser criada do nada. É isso que acontece com os empréstimos do BCE à banca e as suas compras de dívida. Tal mecanismo permite fornecer livremente liquidez ao sistema financeiro e controlar a taxas de juros, o que preveniu, até agora, a desagregação de área monetária em divergência. No entanto, a demonstrada flexibilidade do euro e da sua gestão tem um custo: com a garantia do financiamento público e privado, o mecanismo deflacionário de ajustamento deixa de ser automaticamente criado por escassez de moeda.
O mecanismo deflacionário passa a ter de ser politicamente determinado, através das reformas laborais, garantindo que trabalhadores aceitam piores salários e condições de trabalho em contexto de crise, e dos limites à despesa pública, determinados por regras mais ou menos discricionárias, impedindo o contrabalanço da despesa pública. Não surpreende, pois, que estas sejam a linhas vermelhas que nenhum governo europeu ultrapassa. No caso português, a recusa de reverter a reforma laboral aprovada pela troika foi central para a queda do Governo.
Ainda que adiados pela euforia do imobiliário e fluxos de capital estrangeiro em busca de rendibilidade, os problemas estruturais do euro para as economias periféricas mantêm-se. Uma moeda sobrevalorizada (desvalorizada para os países exportadores do Norte) é sempre uma barreira à modernização produtiva de um país. O esforço inicial de investimento em qualquer área produtiva, com maior potencial de inovação e ganhos de produtividade, vai enfrentar sempre maiores custos em relação a quem já está estabelecido no mercado.
Ora, se acrescentarmos a impossibilidade de os Estados, além da política cambial, usarem a política comercial, orçamental e monetária, o desígnio nacional do desenvolvimento produtivo e enfrentamento das alterações climáticas fica nas mãos do financiamento europeu de infraestruturas e qualificação. Um modelo já testado e claramente falhado. Portugal arrisca-se a ser o “Club Med” da União Europeia, uma estância turística estagnada onde se pode explorar uma mão-de-obra qualificada e barata.
O euro deixou de ser tema político em Portugal. É fácil entender porquê. Por um lado, temos a já mostrada flexibilidade deste arranjo monetário. Por outro lado, a bandeira da saída do euro envolve uma rutura política, com necessários custos no curto-prazo, num tema complexo e num contexto de debate público dominado pelo europeísmo pueril.
No entanto, como este texto procurou demonstrar, a dimensão política da gestão do euro tornou-se mais saliente nos últimos dez anos. Qualquer programa político consequente que trate de direitos laborais, investimento nos serviços públicos e, sobretudo, que elabore um verdadeiro modelo de desenvolvimento para debelar o atraso nacional e o desafio climático esbarrará nas restrições colocadas pelo euro. Na atual conjuntura, os nossos partidos conseguem evitar discutir o euro, mas o seu retorno ao debate será inevitável, mais cedo do que tarde.
[Artigo tirado do sitio web portugués setenta e quatro, do 21 de xaneiro de 2022]